Ecuador comenzó el año sumido en una espiral de violencia que germinó muy velozmente desde el 2023. Tras la fuga de dos líderes del crimen organizado el 7 de enero, grupos delincuenciales atacaron hospitales, secuestraron a oficiales de seguridad, desataron motines en centros penitenciarios y sembraron la violencia generalizada en diversas poblaciones.¹ El 12 de enero, el presidente Daniel Noboa decretó el Estado de Excepción por 60 días —aún está vigente— y declaró la “guerra” a los cárteles del narco, a los que definió como “organizaciones terroristas y beligerantes”. Con ello, Noboa puso de nuevo al centro de la agenda de seguridad nacional y regional el concepto de “narcoterrorismo”.

El término “narcoterrorismo” no es meramente descriptivo, tiene una historia y un sentido político: envuelto en la retórica “antiterrorista” con la que Estados Unidos ha justificado la intervención y ocupación de territorios estratégicos en el nuevo milenio, el discurso del narcoterrorismo —la amenaza máxima que justifica cualquier respuesta que prometa eliminarla— abre la puerta a una intervención estadounidense en Ecuador más profunda, misma que se viene agudizando desde las administraciones de Lenín Moreno y Guillermo Lasso. Lo que ocurre hoy en el país andino podría ser la antesala de un nuevo modelo de intervencionismo de Estados Unidos en América Latina, a través de las agendas de seguridad de países golpeados por la violencia derivada de las redes de macrocriminalidad. Por lo tanto, urge analizar en qué consiste, cómo opera, y qué implicaciones tiene la “asistencia” estadounidense en la actual guerra contra el denominado “narcoterrorismo”.

Este concepto surgió en los años ochenta y se cristalizó en el Plan Colombia, conectando el combate al narcotráfico en América Latina con la guerra antiterrorista de Estados Unidos, especialmente después del año 2001.² En el contexto actual, sintetiza una estrategia estadounidense para el control de América Latina, región clave en su pugna global con Rusia y China, a través de la “cooperación” en materia de seguridad. No se trata simplemente de una injerencia asimétrica en los asuntos de otras naciones, sino de una intervención militar propiamente dicha. Se ejecuta indirectamente a través de financiamiento, entrenamiento, equipo, información y otros recursos usados por los estados receptores, pero también directamente en la forma de operaciones militares y personal del ejército estadounidense actuando con considerable autonomía en territorio extranjero. Y es que en las últimas décadas las impopulares bases militares de Estados Unidos en América Latina han sido sustituidas por una creciente “ayuda militar” y por la instalación de “cuasibases” —centros de operación militar implementadas mediante negociaciones informales, acuerdos tácitos o apéndices en tratados.³

Los brazos militares de Estados Unidos en Ecuador: instrumentos de “cooperación” y “asistencia”

La actual intervención estadounidense en Ecuador queda cimentada en tres instrumentos creados durante el gobierno de Guillermo Lasso —quien ya había decretado el combate al terrorismo desde mayo de 2023—, mismos que fueron avalados por la Corte Constitucional, sin la necesidad de la aprobación de la Asamblea Nacional, y ratificados —dos de ellos— por Noboa en febrero mediante los decretos 164⁴ y 165⁵. Se trata del denominado (I) Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (SOFA, por sus siglas en inglés) relativo a la presencia militar estadounidense en territorio ecuatoriano, (II) los acuerdos sobre Operaciones contra Actividades Marítimas Transnacionales Ilícitas, y (III) de Asistencia en Intercepción Aérea.

El Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas⁶ es el marco legal bajo el cual el personal civil y militar de Estados Unidos puede operar en Ecuador para proporcionar “entrenamiento, ejercicios, actividades humanitarias y visitas de buques”, así como “actividades de cooperación” para combatir prácticas ilegales de pesca, terrorismo internacional y narcotráfico. Este acuerdo, que el Departamento de Estado de EE.UU. revela que ya tiene firmado con otros 59 países,⁷ otorga “privilegios, exenciones e inmunidades” al personal estadounidense equivalentes a los del cuerpo diplomático y establece que Estados Unidos mantendrá su “jurisdicción penal sobre su personal” dentro del territorio ecuatoriano. Los elementos militares tienen permiso de entrada, salida y libre tránsito por el país, acceso a medios de transporte, almacenamiento y comunicación, incluyendo el espectro radioeléctrico, así como de exportación e importación de equipo y personal sin ningún tipo de inspección, requerimiento de licencia o cargo aduanal. También se establece que ambos gobiernos se abstendrán de reclamos por daños, pérdidas o destrucción de bienes —salvo los contractuales— ni por lesión o muerte de militares o civiles como resultado de sus actividades. En resumidas cuentas, se trata de una operación militar estadounidense con escasa supervisión del Estado ecuatoriano, regido por las autoridades y leyes del país norteamericano, sin mecanismos para la rendición de cuentas al gobierno ni a la población de Ecuador; todo lo anterior por solicitud y con autorización del país sudamericano.

En segundo lugar, el acuerdo sobre Operaciones contra Actividades Marítimas Transnacionales Ilícitas⁸ tiene por objeto oficial prevenir, identificar y combatir este tipo de actividades y establece el marco bajo el cual se permite a la Guardia Costera y a la Marina estadounidense operar en mar territorial ecuatoriano con autorización de la Armada Nacional del Ecuador. Vale la pena mencionar algunos de sus artículos: el cuarto, sobre Operaciones en las Aguas de la República del Ecuador, por ejemplo, considera la Pesca Ilegal, No Declara­da, No Reglamentada (INDNR) como causal suficiente para la intervención de Estados Unidos, que acusa sistemáticamente buques provenientes de China de realizar tales actividades en los países costeros del océano Pacífico. El artículo quinto del mismo acuerdo, sobre Operaciones y Procedimientos de Sobrevuelo y Orden de Aterrizaje, autoriza operaciones de las fuerzas estadounidenses en el espacio aéreo ecuatoriano desde aeropuertos seleccionados por Ecuador “en las ocasiones y durante el tiempo que sean necesarios para la realización adecuada de las operaciones”, es decir, “cuasibases” militares en el país sudamericano.

El tercer instrumento, sobre Asistencia en Intercepción Aérea,⁹ no involucra la participación militar directa de Estados Unidos, pero establece un acuerdo de asistencia para el combate al narcotráfico en Ecuador a través de financiamiento, equipos y capacitación, además de inteligencia, datos de radar (especialmente importantes porque muestran la posición de aeronaves en el espacio aéreo), soporte logístico, de comando, control y comunicaciones, entre otros.

Estos tres instrumentos amplían y solidifican la cooperación y la influencia militar norteamericana que Ecuador ha cultivado en los últimos años: el país se ha vuelto el mayor receptor de asistencia militar estadounidense en la región, alcanzando los 172 millones de dólares entre 2021 y 2022.¹⁰ El Capitolio reafirmó esta política con la aprobación, el 15 de diciembre de 2022, de la Ley de Asociación Estados Unidos- Ecuador como parte de la Ley de Autorización de Gastos de Defensa Nacional, validando así la visión de la seguridad ecuatoriana como un tema estratégico nacional. Más recientemente, durante la visita a Ecuador de Laura J. Richardson, Jefa del Comando Sur de los Estados Unidos, se dio a conocer una cartera de inversión de 93.4 millones de dólares para transferencia de equipos militares, educación militar profesional y asistencia humanitaria. Richardson extendió la oferta al resto de los países latinoamericanos: “Queremos ayudar a Ecuador a través de esto, y no solo a Ecuador, sino también a todos los demás países de la región que están siendo desafiados por estas amenazas criminales”.¹¹

Posicionamiento de los gobiernos en la región

Distintos países de la región han tenido posicionamientos diversos en torno al hecho. Algunos se posicionaron a favor de la estrategia ecuatoriana, mientras que otros abogaron por una solución regional al problema del crimen organizado, rechazando la injerencia estadounidense.

Haciendo un guiño favorable a la alianza Ecuador-Estados Unidos, Patricia Bullrich, ministra de Seguridad de la Argentina, definió la lucha contra el narcotráfico como “un tema continental” y comparó la crisis ecuatoriana con la ola de violencia que azota a la provincia argentina de Santa Fe. Al igual que Bullrich, Luis Petri, ministro de Defensa, ofreció su apoyo directo a los ecuatorianos. Luego de reunirse con la embajadora de Ecuador en Argentina, Lotty Farah Andrade, Petri tuiteó: “[…] contamos con los medios necesarios ante cualquier requerimiento de nuestros compatriotas”.

El gobierno peruano replicó la declaratoria de estado de emergencia en las cinco regiones de la frontera con Ecuador (Tumbes, Piura, Cajamarca, Amazonas y Loreto) habilitando por 60 días el control militar y policial del área. El alineamiento político de Perú con Ecuador se afianza sobre la conexión del crimen organizado a través de sus fronteras: de acuerdo con un informe clasificado que publicaron los portales Ojo Público, Código Vidrio y Vistazo, Perú es la principal puerta del tráfico de armas hacia Ecuador, una frontera con aproximadamente 80 pasos irregulares. Además, se calcula que el 52% de los explosivos incautados en Ecuador son fabricados en Perú.

Por otro lado, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, órgano de la Comunidad Andina (CAN) integrado por Ecuador, Bolivia, Colombia y Perú, se reunió el 21 de enero de este año junto con los responsables de Defensa y Seguridad de los países miembros, condenó los “actos de terror” del crimen organizado en Ecuador y acordó trece medidas de combate al crimen organizado. Entre ellas destaca la creación de la Red Andina 24/7, un sistema de intercambio inmediato de información “sobre la actividad de agrupaciones delictivas que tengan o pudieran tener operatividad transnacional y realicen actividades que atenten contra la seguridad pública en los territorios de dos o más países miembros participantes o en sus pasos de frontera”.¹²

En contraste, el presidente brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, insistió en la necesidad de que los países sudamericanos fortalezcan “la integración regional como una condición fundamental para superar este problema”;¹³ vale la pena recordar que, durante la llamada primera ola de gobiernos progresistas, Lula fue uno de los principales promotores de la nueva integración latinoamericana con soberanía. Fiel a esta historia, su ofrecimiento de asistencia en inteligencia y seguridad a Ecuador se enmarcó en una propuesta de cooperación regional no supeditada a la influencia estadounidense.

El rechazo a la intervención norteamericana fue aún más claro en las palabras del presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, frente a la Asamblea Nacional: “Presidente Noboa, si quiere tener un sistema de seguridad y un sistema penitenciario no busque al Comando Sur,” instó el venezolano. “El Comando Sur lo que va a hacer es intervencionismo, colonialismo”. Maduro también señaló que la estrategia de Estados Unidos es “crear caos” y “ocupar territorios”, violando la soberanía de las naciones. Noboa rechazó la propuesta: “Gracias, pero no. Tengo peleas suficientes aquí en este país como para ir ganando peleas adicionales.”

Otra intervención relevante llegó desde el Foro Económico Mundial en Davos, Suiza, donde el presidente colombiano Gustavo Petro ofreció un replanteamiento crítico del problema del narcotráfico en Ecuador sobre tres ejes: primero, el aumento en el consumo de fentanilo en Estados Unidos y la modificación de las rutas del tráfico de cocaína; segundo, la dolarización ecuatoriana, que vuelve más rentable el negocio del crimen y facilita el lavado de dinero al no ser necesaria una conversión de moneda; y tercero, la debilidad institucional del país andino. Con ello se alejó del discurso simplista de la guerra contra el narcoterrorismo y trajo al centro de la conversación el papel de Estados Unidos en la crisis del narcotráfico, así como las consecuencias estructurales de las políticas neoliberales en los estados de América Latina. Cabe mencionar que Colombia y Ecuador están trabajando en conjunto, aunque con tensiones, en la repatriación de unos mil 500 ciudadanos colombianos detenidos en cárceles ecuatorianas, esto con el fin de aliviar la presión de hacinamiento que pesa sobre el sistema penitenciario de Ecuador.

México y la línea de resistencia al intervencionismo estadounidense

Naturalmente, Washington ha buscado mecanismos para movilizar sus fuerzas de manera unilateral: el discurso sobre la amenaza narcoterrorista es central en tales iniciativas. Un ejemplo reciente es la propuesta que los republicanos Dan Crenshaw y Mike Waltz presentaron al Congreso de los Estados Unidos a principios del año pasado: “la Autorización del Uso de la Fuerza Militar” (AUMF, por sus siglas en inglés) para combatir unilateralmente a los cárteles mexicanos. Crenshaw argumentó que la propuesta ayudaría a México a librarse de los cárteles que, aseguró, “están en guerra con nosotros [los estadounidenses]”. Coronó su discurso con la siguiente declaración: “Tenemos que empezar a tratarlos como a ISIS, porque eso es lo que son”. Esta peligrosa retórica ha encontrado resonancia. En marzo de 2023 otros seis senadores republicanos pusieron sobre la mesa el “NARCOS Act” bajo el cual se designaría a nueve grupos del narco mexicano como “organizaciones terroristas extranjeras”. El fiscal general, Merrick Garland, dijo que no se opondría a declarar terroristas a los cárteles de la droga bajo las leyes estadounidenses. Sin embargo, agregó: “Necesitamos el apoyo de México para esto”.

En tal contexto, el rechazo del gobierno de Andrés Manuel López Obrador ante los proyectos intervencionistas de Estados Unidos y su oposición directa de la retórica que disfraza el imperialismo de “asistencia, liberación y combate al terrorismo” ha protegido la soberanía de México y reforzado las posiciones de otros países del continente. En la Conferencia Matutina de julio de 2023, en relación con el uso del término “terrorismo” para hablar de los cárteles de la droga, López Obrador dijo: “No hay que abrir la puerta, dar entrada, a los ultra conservadores vecinos nuestros, que quieren tener excusas, pretextos, para vulnerar nuestra soberanía”.

De igual forma ha criticado la ambigüedad con que el gobierno estadounidense aplica el término terrorismo y la arbitrariedad interesada con que decide ubicarlo en este o aquel territorio, como es el caso de Cuba, cuya inclusión en la lista de países patrocinadores del terrorismo permite justificar el bloqueo económico de la isla.

Es de esperarse que los esfuerzos desde Washington por formalizar mecanismos de intervención unilateral en América Latina cobren nuevo ímpetu con el triunfo, cada vez más probable, de Donald Trump en las elecciones presidenciales de este año. Siguiendo una estrategia de polarización y contraste con el gobierno de Joe Biden, la línea discursiva de los republicanos se ha vuelto más agresiva en torno a temas considerados de seguridad nacional con dimensiones internacionales: “la epidemia del fentanilo”, la inmigración ilegal, la posible pérdida de hegemonía mundial frente a la economía de China y las disputas por el apoyo a aliados extranjeros en conflictos bélicos (Israel y Ucrania). Es plausible que el gobierno de Estados Unidos redoble sus esfuerzos por presionar o saltarse a México en su combate a los opioides sintéticos, tal y como sugirió el think thank trumpista Center for Renewing America en octubre de 2022: “Es vital no hacerle creer a México que tiene poder de veto para impedir que Estados Unidos tome las medidas necesarias para asegurar sus fronteras y su gente.”¹⁴

Asalto a la Embajada de México en Ecuador: síntoma de una nueva correlación de fuerzas

El 5 de abril de 2024, policías y militares ecuatorianos incursionaron en la Embajada de México en Quito con el objetivo de arrestar a Jorge Glas, exvicepresidente ecuatoriano que había solicitado asilo al gobierno mexicano, argumentando ser víctima de persecución política, y quien llevaba viviendo en la sede diplomática desde mediados de diciembre del 2023. Al tratarse de una vulneración directa a la posición de un Estado soberano, que infringe la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961), el asalto, casi inédito en la región, derivó en una de las crisis diplomáticas de mayor escala en los últimos años. La orden directa de ingresar en la embajada fue del presidente Daniel Noboa, quien luego de varios días emitió un comunicado oficial en el cual afirmó que Ecuador no podía “permitir que se asilara a delincuentes sentenciados”. El mensaje finaliza con un agradecimiento al accionar de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas. Asimismo, la canciller de Ecuador, Gabriela Sommerfeld, sostuvo que el presidente Noboa tenía información de que Jorge Glas “iba a fugarse”.

El apoyo al Estado mexicano por parte de la comunidad internacional fue casi unánime. Hasta la Organización de Estados Americanos (OEA) emitió un comunicado en el cual condena la intrusión en la embajada e insta a las partes al diálogo a fin de evitar una fractura definitiva en las relaciones bilaterales. Sin embargo, la respuesta de México fue contundente: López Obrador rompió relaciones y ordenó el regreso de su personal diplomático, encabezado por Raquel Serur.

Este episodio, visto desde una mirada más integral, no es un hecho aislado o producto de malas decisiones del gobierno de Noboa: es resultado de una nueva correlación de fuerzas propiciada por la alianza del país de la Mitad del Mundo con los Estados Unidos y un ensayo, por parte de los grupos de poder supeditados a su influencia, para medir el alcance y las consecuencias de sus acciones. No en vano el presidente de México afirmó que el gobierno ecuatoriano no realizaría este tipo de actos si no sintiera que tiene el respaldo de otros países o potencias, o que haya hecho alusión al acuerdo de cooperación militar; tampoco es menor que México haya presentado una denuncia ante la Corte Internacional de Justicia a fin de exigir la no repetición —en palabras de López Obrador— de una “atrocidad” de estas características, porque “no es nada más México, es el orden mundial, el respeto a las normas internacionales”.

Podemos afirmar que lo que atestiguamos el 5 de abril no fue resultado de un desconocimiento del derecho internacional o un error diplomático por parte del gobierno de Ecuador, sino el correlato de un proyecto que pretende reconfigurar la región y su territorio, en medio de un contexto global en el que el hegemón necesita contar con enclaves y aliados incondicionales en América Latina.

Consulta popular y referendo

El 21 de abril de 2024 se realizó una consulta popular y referendo¹⁵ en Ecuador para definir 11 temas de interés nacional, con la posibilidad de responder únicamente por SÍ o por NO.¹⁶ Las preguntas fueron divididas en tres segmentos: la reforma arcial a la Constitución (una pregunta); las enmiendas a la Constitución (cuatro preguntas); y la consulta popular (seis preguntas). En su mayoría, estuvieron destinadas a otorgar aval al gobierno para avanzar en la agenda de seguridad: por ejemplo, en la modificatoria de la Carta Magna, se interrogó acerca de si el ciudadano está de acuerdo —o no— con que las Fuerzas Armadas participen junto a la Policía Nacional en el combate al crimen organizado; lo mismo con las consultas populares, todas estuvieron relacionadas con el uso de armas de fuego, la confiscación de bienes a grupos delincuenciales y el incremento de las penas en delitos de terrorismo y narcotráfico. Las enmiendas, en cambio, tuvieron un enfoque relacionado a la flexibilización en el campo laboral, la instauración de juzgados de revisión constitucional, el arbitraje internacional en cuestiones económicas y comerciales, y las extradiciones de ecuatorianos a países extranjeros.

El gobierno cantó victoria por la aprobación de nueve de las 11 preguntas. Sin embargo, existen dos factores que deberían resultar incómodos para el oficialismo: el 28% del padrón electoral no concurrió a las urnas, lo que representa uno de los niveles de ausentismo más altos de la historia del país; y la opción negativa en los dos interrogantes que se apartaban de la agenda de seguridad denotan una antipatía a la base ideológica y programática en cuestiones económicas que encarna el gobierno de Daniel Noboa. El 70% se opuso al trabajo por horas; y el 65%, a que Ecuador resuelva mediante arbitrajes internacionales los conflictos con compañías e inversionistas extranjeros.

Al igual que Noboa, desde 1978 hubo siete jefes de Estado que convocaron a una consulta popular o referendo con el objetivo final de medirse políticamente, y obtenido el triunfo, profundizar con mayor vigor en los lineamientos del gobierno. Rafael Correa, expresidente de Ecuador (2007-2017), fue quien más utilizó este recurso —cuatro veces— y en todas las oportunidades recibió espaldarazos. En cambio, en el caso del último referendo realizado por Guillermo Lasso (2021-2023), el banquero sufrió un revés que se correspondía directamente con su desaprobación social del 80%.

Reflexiones finales: el nuevo intervencionismo y la soberanía nacional en América Latina

Estados Unidos ha modificado sus mecanismos de intervención en América Latina y sus discursos en respuesta a escenarios geopolíticos, regionales y nacionales cambiantes. Lo que observamos en Ecuador es una nueva reestructuración, un laboratorio de intervención en el que Washington prueba y ajusta sus estrategias. Por ejemplo, la desprestigiada Drug Enforcement Administration (DEA) está notablemente ausente en el escenario ecuatoriano, ha sido puesta tras bambalinas —sigue teniendo poder operativo en la región—, mientras que agencias con menos visibilidad pública en Latinoamérica como el FBI¹⁷ y el Departamento de Seguridad (Department of Homeland Security, DHS) son lanzadas al protagonismo y la legitimación internacionales.

En su contienda global con Rusia y China, Estados Unidos abre también una política de “desrusificación”¹⁸ en América Latina, empezando por Ecuador. Entre el 22 y el 25 de enero de este año, el gobierno de Noboa acordó entregar a Estados Unidos armamento ruso y chino en territorio ecuatoriano a cambio de equipo y tecnología estadounidenses por el valor de unos 200 millones de dólares. Noboa minimizó el acuerdo como “un intercambio de chatarra rusa”, la cual iba a ser transferida al frente de guerra en Ucrania hasta que Rusia amenazó con bloqueos comerciales a Ecuador, lo que provocó la paralización de esta entrega. En una maniobra paralela, el gobierno argentino ofreció la entrega de dos helicópteros rusos,¹⁹ en vistas de realizar compras de aviones más modernos. Nótese que ambos países están buscando nuevos acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para recibir más financiamiento.

La violencia y la descomposición social y política que acarrea la actuación de las redes macrocriminales facilitan la atización de las poblaciones a discursos sobre amenazas máximas que reúnen en sí todo el mal —el “narcoterrorismo”— y que demandan respuestas absolutas, popularizando así medidas de guerra. En el caso de Ecuador, esto se observa en la creciente aprobación popular al gobierno de Noboa, registrada en casi 80% a finales de enero;²⁰ de otro lado se observa una debilitada oposición, al menos en lo discursivo, parcialmente articulada a la estrategia de seguridad presidencial.

Con un discurso lineal y maniqueo, las derechas han popularizado un punitivismo sin tregua que, de “la guerra contra el narco” de Felipe Calderón en México hasta el actual Estado carcelario de Bukele en El Salvador, se ha pagado con la vida y los derechos de los sectores más vulnerables de la ciudadanía. Pero el caso de Ecuador ilustra, además, un contrasentido y un peligroso antecedente que se cierne sobre América Latina: la intervención militar directa de Estados Unidos en el país andino se predica sobre la desesperada lucha por reconquistar el control del territorio, aun si esto implica avanzar en ejercicios que pongan en riesgo y en conflicto el equilibrio regional y el derecho internacional.